由美国主办的领导人气候峰会落幕。

峰会期间，不仅美国总统拜登宣布了美方新的减排目标——2030年温室气体排放比2005年水平减少50%-52%，在23日第二天的会议上，美方内阁更是“整体出动”，为拜登重返《巴黎协定》计划背书。

不过，喧嚣过后，疑问尚存。其一，美方虽更新了国家自主贡献目标（NDC），但尚未公布如何实现NDC的路线图；其二，拜登表示将补上对绿色气候基金的“欠债”，但无论实现减排目标，还是补上欠款，都要通盘考虑美国政治中其他关键玩家，而拜登政府同国会进行博弈的纸牌，够用吗？

在气候变化领域深耕多年的里夫金办公室中国主任、环球中国环境协会执行董事吴昌华，在接受第一财经记者专访时表示，这其中不确定性较大，因为“明年的中期选举是个坎”。

拜登政府目前作出的承诺，的确在兑现其竞选时期诺言，但要在美国落地，一方面可以通过政府和行政渠道实现，但另一方面所有大项目还是要通过国会去执行。吴昌华解释道，譬如现在美国众议院共和党已推出一些法案，要求对《巴黎协定》进行全面重新谈判。

复旦大学中美新型大国关系协同创新中心教授刘永涛对第一财经记者亦称，美国气候治理的推进，取决于其国内政治的发展。

外交部发言人赵立坚在近日的记者发布会上表示：“在气候变化等全球环境治理问题上，谁在行动？谁在空谈？谁在作贡献？谁在谋私利？人们心里都有一本明账。希望美国能够摆正位置，真正回归遵守国际法、遵循多边主义、凝聚全球力量、鼓励广泛参与、合作应对全球环境危机的正确道路上。”

疑问一：高调回归气候问题能否如愿

拜登政府高调回归气候变化议题，其决心从4月19日气候变化领导人峰会之前，美国国务卿布林肯在切萨皮克湾基金会的演讲中可见一斑。

在题为“应对危机、抓住时机：发挥美国在全球气候问题上的领导作用”的这次演讲中，布林肯承认：“今天，科学明确指出：我们需要使地球的暖化程度保持在1.5摄氏度才能避免灾难。美国可以为达到这个目标发挥重要作用。我们的人口仅占全世界的约4%，但是我们的排放占全球的近15%，成为全世界名列第二的温室气体排放大国。我们如果尽力解决国内的问题，就能够为战胜这场危机作出巨大贡献。”

布林肯说：“如果美国不能带领全世界解决气候危机，我们就无法给世界留下多少恢复生机的余地。”

吴昌华对第一财经记者表示，可以从布林肯的讲话，以及23日拜登政府中科技、就业、贸易、财政、安全、军事、能源、交通、内政和环保等内阁部长的“整体出动”等方面看出，“气候变化已经成了这一届政府的基石或者说核心政策。这并不是说说而已，美国所有的核心政府部门和关键委员会，全部把气候变化作为一个核心议程。”

“这两天的气候峰会，都是拜登政府前沿的、先锋式的部长在主导。”吴昌华说，“你可以看到在拜登上任后的100天内，拜登的班子把气候变化身体力行地布局到政府议程中去，这真是说到做到。”

但与此同时，也不能忽视美国国会在气候变化议题上意见分裂这一事实。美国共和党领袖肯塔基州参议员麦康奈尔（Mitch McConnell）已经表示，共和党将反对拜登政府的2万亿美元基础设施计划，而该计划正是拜登政府用来实现当前和未来气候目标的基石。

就在气候变化领导人峰会之前，一些众议院共和党议员还提出了要求全面重新谈判《巴黎协定》（a wholesale renegotiation of the Paris Agreement）的法案，并谴责拜登重新参与气候变化议题的计划。

布鲁金斯学会能源安全与气候倡议组织主任格罗斯（Samantha Gross）评价道：任何说美国在团结一致致力于气候变化问题的人，都好像喝了迷魂汤，因为我们并没有这样做。

以目前美国在减排方面的进展看，美国的确有可能实现此前目标，即到2025年，减排比2005年水平减少约28％。不过根据荣鼎集团的一份研究，这其中有三分之一的排放下降是由于疫情所导致的，该研究警示道，除非政策制定者制定重要的新清洁能源政策，否则随着经济的复苏，排放极有可能再次上升。

“如果四年后共和党卷土重来，他们（美方）在气候问题上的立场就很难说了。”刘永涛解释道：“美国国内在气候问题上有很多争论，比如拜登要推出的美国基建计划中，有许多关于绿色基建的内容，但共和党对此反对意见强烈。如果两年后中期选举或四年后共和党再次占据上风，会增加民主党推行政策的难度。”

疑问二：减排目标是否能成行

正如赵立坚所说，根据《联合国气候变化框架公约》规定，美国应当采取措施限制温室气体排放，率先履行减排义务。但从1992年批约至今，将近30年过去了，美国排放量仍持续快速增长，且增长趋势保持了15年之久。

2017年，美国上届政府宣布拒不履行到2025年在2005年温室气体排放基础上排放下降26%-28%的气候行动目标。截至2019年年底，美国温室气体排放量仅比2005年水平降低12%，还没达到2025年减排承诺的一半。自2018年起，美国连续三年拒绝履行提交“双年报告”和“国家信息通报”等义务。《纽约时报》2020年7月一项统计显示，美国上届政府直接或以其他方式撤销了近70项重大环境政策，另外还有30多项处于撤销进行中。美国打算如何处理这些欠账？

从历史上看，美国在气候变化问题上的政策立场一直摇摆。2001年，时任美国总统小布什宣布退出《京都议定书》；2009年，哥本哈根气候大会前，美国气候变化法案在国会遇挫；2017年，特朗普宣布退出《巴黎协定》。

吴昌华对第一财经记者表示，从1992年《联合国气候变化框架公约》正式开放签字起，美国在气候变化问题上“三进三出”，这让各界理解了美国国内政治制度在气候变化问题上所施加的限制。

“虽然拜登政府的NDC目标已比奥巴马时期要激进得多，但现在美国要重返气候治理的全球领导者角色，那它选择承担的这一部分责任是不足够的。首先，减排力度不够。其次，国际社会，尤其是发展中国家和贫困国家希望美国重返《巴黎协定》的一大原因是，期待美国提供资金援助。”吴昌华说。

“但问题是，无论拜登政府的‘报价’如何，如果国会不通过，那就是没戏的。”吴昌华解释道：“但凡牵扯到用钱的事情都需国会批准，国会批准还涉及冗长辩论（filibuster），结束冗长辩论需要至少60票，可现在民主党多数优势太小了。在这种情况下，民主党此前使用的是预算协调渠道（Budget Reconcilation），但这个工具不能一直多次使用。在当前的2021年财政年度中，基本上还允许民主党再使用一次或两次的预算协调渠道。”

那么，拜登能否使用行政令推动气候议程呢？

吴昌华的回答是，基本上能用的地方都已经用过了。

“拜登上任100天以来，已经基本用尽了行政令这一手段。”她解释道，“拜登在上任第一天就签了重返《巴黎协定》的行政令。此外，针对化石能源的开采、电动汽车的发展和电力领域，拜登在上任后的100天内都通过总统行政令对这些安排进行了铺垫。”

吴昌华说：“美国国内政治决定了，当任何总统想要落实一个法案，一定要注重细节、政治技巧以及政治上的可能性。现在，拜登不太可能通过总统行政令就确定美国到2030年实现减排50%的目标，因为减排是一个综合行动的结果。此外，严格来讲，美国签署所有国际公约都需要参议院三分之二的赞同票（67票），但这在当下不太现实，这也是为什么拜登使用总统行政令宣布回归《巴黎协定》的原因。”

吴昌华对第一财经记者表示，如不能通过整个2.3万亿美元的计划，那拜登可能会将法案划分在两个财政年度内来推动。

“今年可能会率先推动约1.2万亿美元规模的计划落实。但究竟还能否动用预算协调渠道，这取决于国会两党的议会区域机制（parliamentary area），这要求参议院中50个民主党意见一致。问题是，民主党并非铁板一块。西佛吉尼亚州的参议院曼钦（Joe Manchin）在立场上常常偏向于共和党，并非所有民主党的提议他都认同。另外，像桑德斯（Bernard Sanders）等提倡绿色新政的议员，则认为拜登的计划仍不够充分。”吴昌华表示。

另外，吴昌华指出，在年度预算中，每个联邦政府部门是有各自的预算额度的，可以据此去推动一些计划。比如本次峰会上露面的交通部、能源部和内政部部长就拥有各自的预算。凭借这些预算，能源部可以在一定程度上推动新能源的研发，交通部可以推动修路和汽车电气化，管理土地的内政部可以不允许化石能源的开采。“这都是可以作为的。”吴昌华说。

疑问三：想还“欠债”国会是否能点头

奥巴马政府时期，美方曾同意向“绿色气候基金”提供30亿美元，但据外媒计算，实际执行拨款仅有10亿美元，而外界普遍期待拜登政府能把这中间拖欠的“欠款”补上。

绿色气候基金是2010年在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化大会上决定设立的机构，旨在帮助发展中国家适应气候变化，2013年12月4日正式在韩国成立。

根据此前决议，发达国家应在2010至2012年间出资300亿美元作为绿色气候基金的快速启动资金，并在2013至2020年间每年出资1000亿美元帮助发展中国家积极应对气候变化。

好消息是，拜登政府打算缴纳欠费。拜登此次表示，计划到2024年，将每年向发展中国家提供的气候发展援助资金增加一倍，将用于发展中国家气候适应项目的公共财政支出增加三倍。

据悉，美方希望从今年开始先付12亿美元（$1.2 billion），不过这也需要国会对此进行批准。

吴昌华对此也认为，任何涉及钱的问题需要国会批准。

赵立坚此前表示，恰恰是美国在2017年宣布退出《巴黎协定》，停止实施其“国家自主贡献”，为全世界实现《巴黎协定》目标设置了路障、增加了阻力。“对于《巴黎协定》，美国不合意就退出，合意就重返。美国回归根本不是什么‘王者归来’，而是‘跳课学生返校’。”赵立坚说。